Een bureaucratie is een losvast netwerk en geen pyramide. De socioloog Max Weber beschouwde 100 jaar geleden een bureaucratie als een strak geleide hiërarchische organisatie die werkte met strikte voorschriften. Dat beeld domineert ten onrechte nog steeds de gebruikelijke visie op bureaucratie. Een bureaucratie ziet er in werkelijkheid heel anders uit en werkt ook anders. Dit misverstand zorgt voor een vertekend beeld van de oorzaken van bureaucratische overlast en belemmert de effectieve aanpak.

Een bureaucratie is bijna altijd een netwerk van verschillende soorten actoren, zoals diensten, bedrijven, specialisten, redelijk autonome afdelingen en commissies. Sommige bureaucratische netwerken zijn klein en overzichtelijk, maar veel bureaucratische netwerken zijn groot en divers. In een middelgrote gemeente zijn bijvoorbeeld al snel honderden losvast verbonden organisaties, zoals gemeentelijke afdelingen, sportverenigingen, scholen, politie en uiteenlopende private (soms commerciële) initiatieven en uitvoeringsorganisaties bezig met het regelen van jeugdwerk.

Procedures veroorzaken vaak bureaucratische overlast voor doelgroepen. Omdat een bureaucratie een losvast netwerk is en geen pyramide, zijn die procedures complexer en duren ze langer. Ze lopen langs meerdere organisaties met een eigen werkdomein en eigen agenda's en verantwoording. Wachttijden worden daardoor automatisch langer. Meestal heeft geen enkele actor voldoende overzicht of voldoende mogelijkheden om de totale wachttijd voor doelgroepen te verkorten.

Net zoiets geldt voor storingen, zoals administratieve fouten, het zoekraken van dossiers of uitval of persoonlijk falen van bureaucratisch personeel. De kans op storingen is in een groot bureaucratisch netwerk groter, alleen al door de kans op misverstanden tussen actoren in dat netwerk. Bovendien is het signaleren van storingen en ook de aanpak ervan veel moeilijker dan in een pyramide. Het idee van een externe storingsdienst, een mogelijke oplossing, is strijdig met het idee van een bureaucratie als een pyramide.

Het onterechte beeld van een bureaucratie als een hiërarchische pyramide zet mensen op het verkeerde been die bureaucratische overlast willen analyseren of aanpakken.